Zwei auch in ihrer Widersprüchlichkeit symptomatische Jubiläen waren 2019 in Belarus zu notieren: Vor 20 Jahren wurde der Unionsstaatsvertrag zwischen Russland und Belarus unterzeichnet, und vor 25 Jahren wurde Alexander Lukaschenka zum ersten und bislang einzigen Präsidenten des Landes gewählt. Während Lukaschenka in dem Vierteljahrhundert seiner Machtausübung ein lehrbuchhaft autoritäres Regime nachhaltig zu konsolidieren vermochte, blieb der Unionsstaat eine leere deklaratorische Hülle mit vielen Absichtserklärungen, jedoch ohne nennenswerte politische Errungenschaften.

Die geo- und regionalpolitischen Rahmenbedingungen haben sich für Belarus im Jahr 2019 nicht grundlegend verändert angesichts der nach wie vor sehr schlechten Beziehungen zwischen Russland und dem Westen einschließlich der weiterhin bestehenden Sanktionen auf Grund der russischen Annexion der Krim, der wirtschaftlichen Abhängigkeit Belarus von Russland, der unverändert belasteten Beziehungen von Belarus zur EU insgesamt und – auf Grund der bevorstehenden Inbetriebnahme des Atomkraftwerkes in Astravets – zum nördlichen Nachbarn Litauen im Besonderen sowie der wegen des andauernden Krieges im Osten der Ukraine vorherrschenden instabilen Lage im südlichen Nachbarland. Lukaschenka reagiert auf diese schwierige geopolitische Einbettung von Belarus in bekannter Manier: Während er sich weiterhin standhaft weigert, die Annexion der Krim de jure anzuerkennen und in einem Interview mit ukrainischen Journalisten im September die Ukraine dazu aufrief, geeint zu bleiben, erklärt er gleichzeitig realpolitisch und ohne Umschweife, er gehe nicht davon aus, dass Russland auch bei einem Machtwechsel die Krim an die Ukraine zurückgeben werde.

Vor dem Hintergrund dieser „multivektoralen Rhetorik“ Lukaschenkas schienen uns die Diskussionen um eine vertiefte Integration von Belarus und Russland, das Verhältnis von Belarus zum Westen, die Lage der Zivilgesellschaft und die wirtschaftliche Situation in Belarus sowie die Parlaments- bzw. Präsidentschaftswahlen die signifikantesten Themenfelder in 2019, an denen sich eine aktuelle Strategie im Umgang mit Belarus orientieren sollte.

Unionsstaat 2.0: Diskussion um vertiefte Integration von Belarus und Russland

Das Leitmotiv der Begegnungen von Vladimir Putin und Alexander Lukaschenka in 2019 war die vertiefte Integration zwischen Belarus und Russland im Rahmen eines wiederbelebten Konzeptes des Unionsstaates. Dem 1999 geschlossenen Unionsstaatsvertrag zufolge hatten ursprünglich zwar beide Staaten souverän bleiben, gleichzeitig aber bestimmte Bereiche ihrer Wirtschafts-, Außen- und Sicherheitspolitik eng koordinieren bzw. sogar vereinheitlichen sollen.¹ Da über zwei Jahrzehnte jedoch auf beiden Seiten der politische Wille zur Umsetzung des Vertrages fehlte, verblieben die meisten Elemente bis heute lediglich auf dem Papier.

Ein reaktiviertes Unionsstaatkonzept wurde 2019 von der russischen Führung dazu verwendet, politischen und wirtschaftlichen Druck auf Belarus auszuüben. Von bekannt provokativen Äußerungen Putins flankiert („Belarussen und Russen sind ein Volk, nur in zwei Staaten“), wurden Spekulationen über die Unterzeichnung eines weitreichenden Dokumentes am 8. Dezember (dem offiziellen „Geburtstag“ des Unionsstaates) geschürt, das eine Art Fahrplan für eine vertiefte Integration der beiden Staaten darstellen sollte. Von einer Vereinheitlichung der Steuerordnungen, der Schaffung einer gemeinsamen Regulierungsbehörde für den Energiemarkt, einer engeren Kooperation der Zollbehörden und einer Koordination der Positionen in Bezug auf die westlichen Sanktionen gegen Russland und die russischen Gegenmaßnahmen war die Rede. Die von Russland bewusst gestreuten Informationen führten sowohl im Westen als auch in Belarus zu hitzigen Diskussionen über einen bevorstehenden Verlust der Unabhängigkeit von Belarus, mögliche Szenarien der Integration von Belarus in die Russische Föderation sowie die tatsächlichen Intentionen Russlands. Ein Erklärungsmuster ging davon aus, dass Putin seine nach russischer Verfassung nicht mögliche Wiederwahl im Jahr 2024 als Präsident eines neuen russisch-belarussischen Staatsgebildes anstreben könne.

Von offizieller belarussischer Seite wurden die Gefahren des Verlustes der staatlichen Souveränität als „unbegründete Dämonisierung“ (Präsidentensprecherin Eismont) dementiert. Und bei näherer Betrachtung scheint weder eine Vereinheitlichung von Steuerpolitiken noch eine gemeinsame Regulierung des Energiemarktes im russischen Interesse zu liegen, da Russland damit wirtschaftspolitische Druckmittel aus der Hand geben würde, die wichtig sind, um Lukaschenka gefügig zu halten. Auf der anderen Seite steht nicht zu erwarten, dass Belarus etwa der Tätigkeit russischer Zollbeamter an der Westgrenze des eigenen Landes zustimmen und somit einen im wahrsten Sinne des Wortes offensichtlichen Verlust staatlicher Souveränität eingestehen würde.

Wie weitreichend, politisch ernsthaft und vor allem nachhaltig die Integrationsbeschlüsse tatsächlich sein werden und welches Szenario letztendlich eintritt, kann auf Grundlage unabhängiger Quellen nicht eingeschätzt werden. Allerdings gilt es anzuerkennen, dass Moskau gegenwärtig offenbar bemüht ist, die Leine, an der es Belarus führt, kurz zu halten, um zu vermieden, dass sich ein Bewusstsein für die eigene nationale Identität und den Wert der Unabhängigkeit von Russland im Land verfestigt.

Verhaltenes Tauwetter: die Beziehungen von Belarus zum Westen

Die seit 2015 zu beobachtende zurückhaltende Annäherung von Belarus an den Westen fand 2019 seine Fortsetzung. Einige Indikatoren dafür waren: Die Einreisebestimmungen für EU-Bürger nach Belarus wurden weiter vereinfacht.² Die EU hat ca. 4.500 KMU dabei unterstützt, neue Absatzmärkte zu finden und somit dazu beigetragen, dass über 4.000 neue Arbeitsplätze im KMU-Sektor geschaffen wurden; das Mandat der Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD) wurde deutlich erweitert mit einem Investitionsportfolio von 683 Mio. Euro. Parallel zum europäischen Engagement besuchte mit John Bolten im August der ranghöchste amerikanische Emissär seit 25 Jahren Minsk, wo er u.a. über die Wiederentsendung eines amerikanischen Botschafters nach Minsk verhandelte.

Der Hintergrund für die zyklischen Annäherungen von Belarus an den Westen – auch zutreffend als Pendelpolitik beschrieben – bleibt nach wie vor derselbe: Lukaschenka braucht den Westen als Gegengewicht gegen den russischen Einfluss im eigenen Land, gegen die Bedrohung seiner persönlichen Macht und um immer wieder neue Konzessionen von Russland fordern zu können. Dabei versucht er zugleich, dem Westen die Illusion vorzugaukeln, Belarus könnte seine Außenpolitik „diversifizieren“ und sich vom russischen Diktat emanzipieren. Die EU muss sich eingestehen, dass der außenpolitische Handlungsspielraum von Lukaschenka eng begrenzt ist: Moskau wird alles tun, um zu verhindern, dass Belarus zu einem „unsicheren Kantonisten“ wird und es dadurch die strategische Pufferzone gegenüber dem Westen und der NATO verliert. Lukaschenka ist sich dessen bewusst, er weiß, dass er sich tatsächlich dem Westen nur so weit annähern kann, wie es der Kreml toleriert. Und so ist der Grat für die EU zwischen Maßnahmen zur Sicherung der belarussischen Souveränität und realpolitischer Akzeptanz der russischen „Vorhand“ in den Beziehungen zu Belarus ausgesprochen schmal.

Ambivalente Abhängigkeit: Wirtschaftliche Entwicklung in Belarus in 2019

Belarus konnte 2019 ein schwaches, jedoch positives Wirtschaftswachstum von etwa 1,8 % verzeichnen, das vor allem durch die inländische Nachfrage getragen wurde, sich allerdings gegenüber dem Vorjahr (3,0 %) deutlich verlangsamt hat. Grund dafür war in erster Linie die Verschmutzung der Ölpipeline „Druschba“ im April 2019 und die damit verbundene Lieferunterbrechung von Rohöl. Das führte im ersten Halbjahr zu einer Reduzierung der Erzeugung von Ölprodukten um fast 10 %, einem der wichtigsten Exportgüter vor allem in die EU. Hinzu kamen verschiedene Handelsstreitigkeiten mit Russland, die in einem Einfuhrverbot verschiedener Fleisch- und Milchprodukte aus Belarus resultierten.³

Die wirtschaftliche Abhängigkeit Belarus von Russland bleibt weiterhin ambivalent: Sie ist einerseits derart existentiell, dass vor ihrem Hintergrund durchaus auch die politische Selbstständigkeit des Landes in Frage gestellt werden kann. Andererseits gelingt es Lukaschenka immer wieder, sich dem wirtschaftlichen Druck Russlands erfolgreich zu widersetzen. Symptomatisch für diese Ambivalenz war 2019 das sog. „Ölsteuermanöver“ Russlands: Russland reduzierte einerseits die Ölexportabgaben drastisch, hob aber gleichzeitig die Mineralölextraktionssteuer proportional an, was nach Schätzungen von Experten zu einem Einnahmeverlust von geschätzten 2 Mrd. US-Dollar für Belarus führte. Den eigenen Raffinerien bot Russland Kompensation an, um die Verluste auszugleichen, was Belarus als Wettbewerbsverzerrung im Rahmen der gemeinsamen Eurasischen Wirtschaftsunion (EAWU) wertete. Während Russland Belarus eine vertiefte Integration anbot, wenn es bessere Bedingungen wünsche, zweifelte man in Minsk grundlegend daran, ob Moskau die Verpflichtung aus dem EAWU-Vertrag zur Schaffung eines gemeinsamen Öl- und Gasmarktes erfüllen werde und zeigte sich zunächst nicht zu weiteren Zugeständnisse an Russland bereit.

Ungeachtet der seit Jahren nach ähnlichen Mustern ablaufenden Wirtschaftskonflikte zwischen Belarus und Russland sprechen die nackten Zahlen eine klare Sprache: Russland „subventioniert“ die belarussische Wirtschaft jährlich in einem Umfang zwischen 7 bis 9 Milliarden Euro, 50 % der Direktinvestitionen in Belarus stammen aus Russland, und Russland besitzt das strategisch wichtige Beltransgaz, den Betreiber der Gaspipeline, die russisches Gas nach Europa transportiert. Versuche, die belarussische Wirtschaft über verstärkte Beziehungen zur Türkei oder zu China zu diversifizieren, zeigen bislang keine sichtbaren Ergebnisse.

Autoritäre Machtvertikale intakt: die Lage der Zivilgesellschaft in Belarus in 2019

Die innenpolitische Lage in Belarus scheint stabil, da – anders als in Russland – die autoritäre Machtvertikale funktioniert und die politische Opposition, unabhängige Medien und freie Zivilgesellschaft über die Jahre erfolgreich marginalisiert wurden. Spielraum für zivilgesellschaftliche Aktivitäten existiert, solange diese unpolitischen Charakter tragen. Gleichzeitig ist eine offene Diskussion politischer Ideen oder Positionen, Kritik an den bestehenden Verhältnissen oder aber die Gründung von politischen Bewegungen, die eine Resonanz in der Bevölkerung haben könnten, undenkbar. Im aktuellen Jahresbericht der UN-Sonderberichterstatterin zur Lage der Menschenrechte in Belarus wird auf die fortgesetzte Anwendung der Todesstrafe und Fälle von Folter und Misshandlungen bei Festnahmen hingewiesen. Gleichzeitig werden kleinere Fortschritte wie die Entkriminalisierung des Artikels 193.1 und rechtliche Verbesserungen im Bereich der Versammlungsfreiheit notiert.

Eine unabhängige, pro-demokratische Zivilgesellschaft kann auch mit ausländischer Unterstützung und offiziell agieren, solange die Behörden eine weitreichende Kontrolle über die Verwendung der Mittel besitzen. Konkrete Projekte, die auf eine Zusammenarbeit zwischen Zivilgesellschaft und lokale Behörden zielen, können den Grundstein für ein sektorübergreifendes Vertrauen legen, das nach einem politischen Umbruch eine wichtige Voraussetzung für eine demokratische Entwicklung des Landes bildet. Gleichzeitig dürfen sie kein Selbstzweck sein oder der Legitimierung von Behörden dienen, die sich tatsächlich widerspruchslos in die autoritäre Machtvertikale einordnen. Wo keine Bereitschaft zu einer demokratischen Öffnung besteht, muss dies auch offen benannt werden. Internationale Geberorganisationen müssen sich vergegenwärtigen, dass Finanzhilfen für sektorübergreifende Kooperationsprojekte im Land als Legitimierung der bestehenden autoritären Strukturen durch das Ausland aufgefasst werden können und letztlich zu dessen Stabilisierung beitragen. Eine direkte Unterstützung unabhängiger Zivilgesellschaft sollte daher immer eine wichtige und offensiv genutzte Option für internationale Geberorganisationen bleiben.

Parlamentswahlen 2019 und Präsidentschaftswahlen 2020

Nachdem bei den letzten Parlamentswahlen 2016 zwei „unabhängige“ Kandidatinnen einen Platz im Parlament erhalten hatten, bestand bei politischen Beobachtern die Erwartung, dass dieser Trend sich 2019 fortsetzen könnte. Das Gegenteil war jedoch der Fall. Internationale und unabhängige einheimische Wahlbeobachter haben eine größere Anzahl von Verstößen gegen das Wahlgesetz feststellen müssen, als bei den Parlamentswahlen 2008, 2012 und 2016. Weder gab es gleichwertigen Zugang zu Massenmedien noch ausgewogene Wahlkommissionen. Unabhängige Kandidaten wurden beim Wahlkampf behindert und die Nutzung administrativer Ressourcen hat die Wahlchancen zuungunsten unabhängiger Kandidaten beeinflusst.

In den fünf Wahltagen wurden erhebliche Unregelmäßigkeiten bei der vorfristigen Stimmabgabe und beim Einsatz mobiler Wahlurnen notiert. Die Stimmauszählung verlief weitgehend intransparent, so dass die offiziellen Ergebnisse der Wahl nicht bestätigt werden können. Zudem bestehen Zweifel am Erreichen des Quorums, das bei den Parlamentswahlen bei 50 % liegt. Aufgrund der genannten Mängel bei der Stimmauszählung kann auch die offizielle Wahlbeteiligung von 77 % durch unabhängige Beobachter nicht bestätigt werden.

Die massive Einschüchterung von unabhängigen Kandidaten, Kommissionsmitgliedern wie von Wählerinnen und Wählern während des gesamten Wahlprozesses lässt darauf schließen, dass das Regime wenige Monate vor den Präsidentschaftswahlen im Sommer 2020 keine Freiräume entstehen lassen will und beabsichtigt, auch im Sommer 2020 den Wahlprozess ebenso wie das Ergebnis zu kontrollieren.

Zusammenfassung und Handlungsempfehlungen

Aus der beschriebenen Entwicklung in Belarus im Jahr 2019 lassen sich unserer Ansicht nach folgende Empfehlungen ableiten:

• Reisefreiheit: Nachdem Belarus einseitig bereits vor zwei Jahren begonnen hat, die Einreisebestimmungen für EU-Bürger erheblich zu vereinfachen, ist es nun an der EU, Reisefreiheit auch für Belarussen und Belarussinnen einzuführen und somit zu demonstrieren, dass die Menschen aus dem sonst politisch so isolierten Land in Europa willkommen sind. Es ist offensichtlich und unbestreitbar, dass dieser Schritt, der seit Jahren ganz oben auf der Liste der Empfehlungen steht, das Ansehen der EU im Land nachhaltig steigern würde.

• Belarus statt Weißrussland: Nachdem Schweden offiziell beschlossen hat, auf die Bezeichnung „Vitryssland“ zu verzichten und „Belarus“ zu verwenden, sollte sich auch die Sprachregelung in Deutschland ändern und von dem Begriff „Weißrussland“ in Bezug auf Belarus abgesehen werden. Das Auswärtige Amt geht auf seiner Homepage bereits mit gutem Beispiel voran, und auch die zentralen Nachrichtensendungen in Deutschland beginnen, eine veränderte Sprachregelung anzuwenden. Gleichzeitig ist es ein langfristiger Prozess, bis auch im Bewusstsein der ansonsten nicht mit Osteuropa befassten Bürgerinnen und Bürgern die Länderbezeichnung „Belarus“ verankert ist.

• Stärkung unabhängiger Zivilgesellschaft: Es sollte ein Bewusstsein vor allem unter Entscheidungsträgern in Deutschland und der EU bestehen, dass der politische Wandel in Belarus unvorhergesehen und plötzlich eintreten kann. Von entscheidender Bedeutung für eine demokratische Transformation nach einem Umbruch im Land ist, dass unabhängige Akteure, die eine offene, auf europäischen Werten fußende Gesellschaft unterstützen, auf diesen Umbruch vorbereitet sind. Deshalb sollte die EU weiterhin Förderprogramme für kritisch-demokratische Akteure (Journalisten, Wissenschaftler, NGO-Vertreter oder Kulturschaffende) anbieten.

• Wirtschaftliche Zusammenarbeit fördern: Wirtschaftlicher Druck gehört zu den Hauptinstrumenten Russlands, die Nachbarländer politisch gefügig zu halten. Die Beispiele Georgiens, der Republik Moldau, aber auch der Ukraine haben gezeigt, dass eine erzwungene wirtschaftliche Diversifizierung in Folge von Boykottmaßnahmen Russlands (etwa gegen Wein aus der Moldau, Mineralwasser aus Georgien) hilfreich sein kann, sich aus der politischen und wirtschaftlichen Abhängigkeit des aggressiven und autoritären Nachbarn zu lösen. Die EU sollte ein Interesse daran haben, die Diversifizierung der belarussischen Wirtschaft und die damit verbundene Stärkung der politischen Unabhängigkeit von Belarus zu unterstützen. Dabei ist es angeraten, weniger auf staatliche Wirtschaftskooperation, als vor allem auf die Entwicklung eines unabhängigen Mittelstands (KMU) zu setzen.

• Strategische Ziele formulieren: Die EU sollte deutlicher formulieren, welche Ziele sie im Umgang mit Belarus verfolgt und weniger reaktiv auf die Entwicklungen im Land agieren. Dabei muss die Stärkung der Unabhängigkeit von Belarus bei der gleichzeitigen Einforderung von demokratischen Normen und der Achtung von Menschenrechten das Leitprinzip sein. Die EU besitzt die Möglichkeit, eine schrittweise Öffnung von demokratischen Freiräumen für die Menschen in Belarus vor allem im vorpolitischen Raum zu befördern (Austausch auf unterschiedlichen Ebenen, Unterstützung kommunaler Initiativen, Bürgerbeteiligung) und so auf längere Sicht die demokratische Selbstbemächtigung der Gesellschaft zu stärken.

• Aufklärung der Verschwundenen-Fälle: Vor 20 Jahren, am 7. Mai 1999, verschwand in Belarus der frühere Innenminister Jurij Zaharenko, und am 16. September 1999 verschwanden der ehemalige Vizepräsident des 13. Obersten Sowjets, Viktor Gončar, und der Unternehmer Anatolij Krasovskij. Diese Fälle sind immer noch nicht aufgeklärt, und die Konsequenzen für die belarussische Zivilgesellschaft bis heute spürbar: Wer dem autoritäre Regime im Land offen widerspricht oder aktiv opponiert, riskiert im besten Fall eine Geldbuße, nicht selten eine Gefängnisstrafe und muss jederzeit mit weiterreichenden Konsequenzen für seine Gesundheit und sein Leben rechnen. Deutschland und die EU sollten nicht aufhören, an die Verschwundenen zu erinnern, auf der Aufklärung der Fälle zu bestehen und die strafrechtliche Belangung der Verantwortlichen zu fordern. Im Jahr 2020, in dem sich das Verschwinden des Journalisten Dmitrij Zavadskij zum 20. Mal jährt, könnte das Schicksal der Verschwundenen in gemeinsamen europäisch-belarussischen (Erinnerungs-)Projekten thematisiert werden.

Berlin im Dezember 2019

Stephan Malerius, Vorsitzender
Stefanie Schiffer, Stellvertretende Vorsitzende
Christoph Becker, Schatzmeister
Denis Friedrich, Beisitzer

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Fußnoten

1. Vergleiche dazu den zusammenfassenden Artikel auf BelarusDigest, „The State of the Union Belarus-Russia and the Virtual State“, https://belarusdigest.com/story/the-state-of-the-union-belarus-russia-and-the-virtual-state/ ↩

2. Im ersten Halbjahr 2019 sind insgesamt 244.000 Menschen nach Belarus visafrei eingereist, entgegen 37.500, die lediglich im ersten Halbjahr 2017 nach Belarus kamen. ↩

3. Vergleiche den guten Überblick über die wirtschaftliche Lage in Belarus im Newsletter 59 des German Economic Teams Belarus unter https://www.get-belarus.de/wordpress/get_blr_nl_59_2019_de/ ↩